Адміністративно-територіальний устрій України
Адміністрати́вно-територіа́льний у́стрій Украї́ни — це обумовлена географічними, історичними, економічними, етнічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішня територіальна організація держави з поділом її на складові частини адміністративно-територіальні одиниці, відповідно до яких будуються система державних органів і система місцевого самоврядування. Відображав як національні традиції українців, так і політичні інтереси й систему управління держав, до яких у різні часи входили українські землі. Основними одиницями адміністративно-територіального поділу були волості, воєводства, повіти, полки, сотні, курені, комітати (жупи), дистрикти, губернії, провінції, намісництва, округи, райони, області.
Початки адміністративно-територіальної організації на українських теренах можна вбачати у поділі території Київської Русі на землі-князівства (Волинська земля, Галицька земля, Київська земля, Переяславське князівство, Турово-Пінське князівство, Чернігівське князівство), які, своєю чергою, поділялися на волості — невеликі, чітко не усталені адміністративно-територіальні одиниці, що передавалися князем під управління волостеля (старости). Волості були і в утвореному 1199 Галицько-Волинському князівстві.
У складі Литви та Польщі адміністративно-територіальний поділ українських земель набув більш усталеного вигляду. У конфедеративній Речі Посполитій налічувалося 9 українських воєводств — Белзьке, Брацлавське, Волинське, Київське, Підляське, Подільське, Руське, Чернігівське (утворене 1635) — у складі Польщі і Берестейське — у складі Литви. Воєводства поділялися на повіти; як правило, кожен із повітів утворював окремий судовий округ.
Під час національної революції 1648–1676 старий адміністративно-територіальний поділ було зруйновано; основними адміністративно-територіальними одиницями стали полки, що поділялися на сотні, а сотні — на курені. На початок 1650 було сформовано 16 полків. Окрему військово-адміністративну одиницю становило Запорожжя (територія Вольностей Війська Запорозького низового), де управління здійснювала Січова рада на чолі з кошовим отаманом. Територія Запорожжя традиційно поділялася на 38 куренів; на прилеглих до Січі територій у 18 ст. було утворено 8 паланок.
Після того, як за «Вічним миром 1686» Правобережна Україна відійшла до Польщі, полковий устрій тут було невдовзі скасовано і відновлено поділ на воєводства. Лівобережна Україна (Гетьманщина), що лишилася у складі Російської держави, зберігала полковий устрій (10 полків) до 1708, коли Петро I поділив країну на 8 губерній, з яких 2 — Азовська і Київська — були сформовані на українських землях. Київська губернія поділялася на 4, а Азовська — на 7 провінцій. До 1764 паралельно із загальноросійською адміністрацією у Київській губернії зберігалося гетьманське правління, у віданні якого перебували цивільні справи.
На новоосвоюваних переселенцями з Правобережної та Лівобережної України землях Слобожанщини (див. Слобідська Україна) полковий устрій (5 полків) існував із середини 17 ст. до 1765, коли тут було утворено Слобідсько-Українську губернію.
Остаточному включенню України у російську політичну систему сприяло запровадження в Україні у 1780–1790-х паралельно з губернською системою намісництв. На Слобожанщині було утворено Харківське намісництво, на території Гетьманщини — Київське, Новгород-Сіверське і Чернігівське намісництва; на півдні України — Катеринославське і згодом Вознесенське намісництво; на Правобережжі, приєднаному до Російської імперії після другого поділу Польщі 1793 (див. Поділи Польщі 1772, 1793, 1795), — Ізяславське (пізніше Волинське), Брацлавське і Подільське намісництва. Намісник мав права генерал-губернатора. 1797 намісництва скасовано і відновлено губернський поділ.
Губернський поділ на українських землях був досить стабільним. Утворена 1796 на землях Гетьманщини Малоросійська губернія 1802 поділена на Чернігівську і Полтавську губернії, які до 1835 становили Малоросійське генерал-губернаторство (див. Генерал-губернаторства в Україні); тоді ж Новоросійська губернія була поділена на Миколаївcьку (невдовзі перейменовану на Херсонську), Катеринославську і Таврійську губернії (з Кримом). Слобідсько-Українську губернію перейменовано на Харківську. На початку 20 ст. українські землі входили до складу 9 губерній (неофіційно вони вважалися «малоросійськими») — Волинської, Катеринославської, Київської, Подільської, Таврійської, Харківської, Херсонської, Чернігівської, а також, частково, до Бессарабської, Воронезької, Курської, Мінської, Холмської губерній та Кубанської обл. і Області Війська Донського. Губернії поділялися на повіти, повіти — на волості (на Холмщині і Підляшші — гміни).
У складі Австро-Угорщини українські землі також не становили окремої адміністративної одиниці. Новоприєднані після поділів Польщі території з переважно українським населенням, а з 1787 і Буковина увійшли до складу коронного краю — Королівства Галиції і Лодомерії. 1861 Буковина стала окремим коронним краєм. До 1867 коронні краї ділилися на округи і дистрикти, пізніше — на повіти і громади. Українські землі у складі Угорщини (Підкарпатська Русь) поділялися на 7 комітатів (жуп), що ділилися на повіти.
У ході української революції 1917–1921 робилися спроби змінити адміністративно-територіальний поділ українських земель, але зреалізувати їх не вдалося. До 1922 радянська влада в цілому зберігала губернський поділ, обмежуючись лише експериментами на зразок створення у січні 1918 Донецько-Криворізької радянської республіки (ДКРР). У травні 1920 територія УСРР складалася з 12 губерній — Волинської, Донецької, Запорізької, Катеринославської, Київської, Кременчуцької, Миколаївської, Одеської, Подільської, Полтавської, Харківської, Чернігівської.
1922 почалася адміністративно-територіальна реформа, метою якої оголошувалося спрощення адміністративного апарату та наближення його до мас. Відбувався перехід на нову, триступеневу систему управління (центр — округа — район). 1923 було створено 53 округи та 706 районів замість 1989 волостей, а 1925 скасовано губернський поділ. Дещо змінилися також міжреспубліканські кордони. Найбільшою серед цих змін була передача 1924 Шахтинської та частини Таганрозької округи до складу РСФРР. Таким чином, 1925 територія УСРР складалася з Молдавської АСРР (створена 1924) і 41 округу, які поділялися на 680 районів.
1930 відбувся перехід на двоступеневу систему управління (центр — район). При цьому були ліквідовані округи та укрупнювалися райони. Внаслідок цих змін територія України була поділена на 503 адміністративні одиниці: Молдавської АСРР, 484 райони та 18 міст республіканського підпорядкування. Серед названих адміністративних одиниць була певна кількість національних районів (див. Національні райони УСРР): російські, німецькі, болгарські, грецькі, єврейські та польський.
Однак управляти такою кількістю районів напряму з центру виявилося занадто важко. Тому 1932 радянська влада повернулася до триступеневої системи управління (центр — область — район). 27.02.1932 було утворено 5 областей — Вінницьку, Дніпропетровську, Київську, Одеську, Харківську; 03.04.1932 — Донецьку, 07.11.1932 — Чернігівську. До жовтня 1937 кількість областей не змінювалася, проте у Донецькій обл. 1933 було створено Старобільський округ, а на території прикордонних районів Київської та Вінницької обл. 1935–1936 утворено 6 округів. Вони існували до реорганізації названих областей. У наступні роки тривало утворення та перебудова областей, створювалися райони, уточнювалися межі цих адміністративно-територіальних одиниць. 22.09.1937 було утворено Житомирську, Миколаївську, Полтавську, Кам’янець-Подільську (від 1954 — Хмельницьку) обл.; Донецьку обл. 03.06.1938 поділено на Сталінську та Ворошиловградську; 10.01.1939 утворено Запорізьку, Кіровоградську та Сумську області. Таким чином, на серпень 1939 існувало 15 областей.
На західноукраїнських землях, що між двома світовими війнами перебували за межами УСРР–УРСР, принципи адміністративно-територіального районування відповідали традиціям країн, до яких вони входили. У Польщі «східні креси» ділилися на воєводства, повіти й збірні громади (волості); землі Буковини, що перебували під владою Румунії, і Закарпаття, яке було під владою Чехословаччини, — на повіти й громади.
Після приєднання Західної України до УРСР наприкінці 1939 створено Волинську, Дрогобицьку, Львівську, Ровенську (з 1991 — Рівненська), Станіславську (з 1962 — Івано-Франківська), Тарнопільську (з 1944 — Тернопільска) області. Внаслідок приєднання Північної Буковини та Бессарабії до СРСР 07.07.1940 утворено Акерманську (від 07.12.1940 — Ізмаїльська) та Чернівецьку області. Тоді ж Молдавська АРСР разом з шістьма повітами Бессарабії, але без районів з переважно українським населенням, трансформувалася в союзну республіку — Молдавську РСР. Таким чином, за станом на 01.01.1941 територія України складалася з 23 областей, 746 сільських та 69 міських районів, 255 міст, 459 селищ міського типу, 16 289 сільрад.
Після звільнення території України від німецьких військ відбулися зміни в адміністративно-територіальному поділі УРСР. 30.04.1944 з частини Миколаївської області утворено Херсонську, 22.11.1946 — Закарпатська область із центром у м. Ужгород. 07.01.1954 утворено Черкаську область, цього ж року зі складу РРФСР до УРСР передано Кримську область, приєднано Ізмаїльську до Одеської, а 1959 — Дрогобицьку до Львівської. Надалі поділ по областях залишався сталим. Лише 1991 Кримська область стала Кримською Автономною Радянською Соціалістичною Республікою, а 1992 — Автономною Республікою Крим.
Значних змін зазнав районний адміністративно-територіальний поділ наприкінці 1962. З 604 районів, що існували на початок 1962, було утворено 251. Однак ця реорганізація не витримала перевірки життям, і згодом кількість сільських районів було збільшено, однак усіх повністю не відновлено — за станом на 01.01.1968 в Україні налічувалося 25 областей, 475 районів, 382 міста, зокрема 2 міста республіканського підпорядкування, 827 селищ міського типу та 32 043 села.
Нові засади адміністративно-територіального устрою України зафіксовано в Конституції України 1996. Україна — унітарна держава, регіонами якої є 24 області, автономна республіка (АР Крим) і 2 міста зі спеціальним статусом: Київ і Севастополь. Згідно зі ст. 133 Конституції України систему адміністративно-територіального устрою складають: АР Крим, області, райони, міста, райони у містах, селища і села.
Нижчим рівнем адміністративно-територіального устрою України є базовий, який складають міста, селища міського типу, селища, сільські ради, райони у містах. Міста завжди були й залишаються найважливішими елементами соціально-економічної просторової системи суспільства, адже стан і тенденції їх розвитку є індикатором якості рівня життя в державі та її сталого розвитку. Район як адміністративно-територіальна одиниця, що виник в Україні у радянський період, виконує самоврядну і виконавчу функцію політико-координаційного публічного центру, являє собою територію з гранично допустимим економічним потенціалом і визначеною господарською спеціалізацією. Регіон (область) — вища адміністративно-територіальна одиниця держави, для жителів якої характерна наявність спільних політичних, економічних, соціальних, культурних інтересів, з метою представлення та задоволення яких створюються органи публічної влади регіонального рівня.
Відповідно до змін до Конституції України щодо децентралізації влади — адміністративно-територіальний устрій України ґрунтується на засадах єдності та цілісності державної території, децентралізації влади, повсюдності та спроможності місцевого самоврядування, сталого розвитку адміністративно-територіальних одиниць з урахуванням історичних, економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
Станом на 01.10.2015 в Україні були такі адміністративно-територіальні одиниці: АР Крим та 24 області, 490 районів, 460 міст (з них 185 — міста спеціального статусу, республіканського, обласного значення), 111 районів у містах, 885 селищ міського типу, 10 278 сільських рад, 27 207 сіл.
05.02.2015 Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про добровільне об’єднання територіальних громад». Згідно з цим законом (ст. 4) сусідні міські, селищні, сільські ради можуть об’єднатися в одну громаду, яка матиме один спільний орган місцевого самоврядування. Добровільне об’єднання територій громад сіл, селищ, міст здійснюється з дотриманням таких умов: 1) у складі об’єднаної території громади не може існувати іншої території громади, яка має свій представницький орган місцевого самоврядування; 2) територія об’єднаної територіальної громади має бути нерозривною, межі об’єднаної територіальної громади визначаються по зовнішніх межах юрисдикції рад територій громад, що об’єдналися; 3) об’єднана територіальна громада має бути розташована в межах території АР Крим чи однієї області; 4) при прийнятті рішень щодо добровільного об’єднання територій громад беруться до уваги історичні, природні, етнічні, культурні та інші чинники, що впливають на соціально-економічний розвиток об’єднаної території громади; 5) якість та доступність публічних послуг, що надаються в об’єднаній територіальній громаді, не можуть бути нижчими, ніж до об’єднання.
Адміністративним центром об’єднаної територіальної громади визначається населений пункт, який має розвинуту інфраструктуру і, як правило, розташований найближче до географічного центру території об’єднаної територіальної громади. Найменування об’єднаної територіальної громади, як правило, є похідним від найменування населеного пункту (села, селища, міста), визначеного її адміністративним центром. Добровільне об’єднання територіальних громад не призводить до зміни статусу населених пунктів як сільської чи міської місцевості.
Джерела
- Конституція України: прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28.06.1996 // Відомості Верховної Ради України. 1996. № 30.
- Про добровільне об’єднання територіальних громад: Закон України від 05.02.2015 № 157-VIII // Відомості Верховної Ради. 2015. № 13.
Література
- Дністрянський М. Кордони України. Львів, 1922.
- Буценко А. К вопросу о районировании Украины. Харків, 1925.
- Національний атлас України / Гол. Редактор Л. Г. Руденко. Київ : Картографія, 2007. 435 с.
- Адміністративно-територіальний устрій України. Історія. Сучасність. Перспективи / Куйбіда В. С., Павленко В. П., Яцюк В. А. та ін. Київ, 2009. 618 с.
